De zorgplicht voor bibliotheken: dat is toch wel hét thema dat onze sector op dit moment bezighoudt. Achter de schermen zijn ambtenaren van alle overheidslagen met elkaar in overleg om tot een goede invulling hiervan te komen. De Wet Stelsel Openbare Bibliotheekvoorzieningen (WSOB) moet hiervoor worden aangepast. Maar in die wijziging zal niet alles geregeld worden. In de beleidsbrief die, toen nog staatssecretaris Uslu in november 2023 naar de Kamer zond, gaf ze aan dat er meer nodig was:
'Op een aantal punten zal de wet specifieker moeten worden. Bijvoorbeeld bij de invulling van het begrip ‘volwaardige bibliotheek’. Hierbij spelen elementen als: een minimumaantal openingsuren, een fysieke collectie en een professionele personeelsbezetting voor het uitvoeren van educatieve activiteiten. De concrete invulling van deze elementen kan bij lagere regelgeving plaatsvinden.'
Met andere woorden, er moet een vorm van normering plaatsvinden waaraan gemeenten moeten voldoen. Ik ga nu niet iets roepen over wat er in zou moeten komen. Het proces dat daarover plaatsvindt is een broedende kip en die moet je niet storen. Maar we kunnen wel wat leren van het verleden. Op een drietal momenten in de bibliotheekgeschiedenis vond namelijk al eerder een vorm van normering plaats: in 1921 bij de Rijkssubsidieverordening, in 1977 en 1980 rond de toen geldende bibliotheekwet en in 2004 en 2005 bij een koepelconvenant. Nieuw is het dus allerminst. Ik laat u zien wat er toen over verteld werd. Ter lering en vermaak. En ik zal in het bijzonder letten op de aanwijzing van de staatssecretaris: wat zei met toen over openingsuren, fysieke collectie en professionele bezetting.
Op naar het eerste voorbeeld van meer dan een eeuw geleden!
De Rijkssubsidieverordening van 1921
In 1921 waren er op nog maar enkele plekken bibliotheken. De omgekeerde situatie van nu zeg maar. Nu zijn ze overal en zijn er nog maar een paar Gallische dorpen waar het niet zo is. In 1921 bood het Rijk aan om een deel van de kosten van bibliotheekwerk op zich te nemen als de gemeente zelf ook met een groot deel over de brug kwam. Dit noemen we tegenwoordig een 'matchingsregeling'. Als een gemeente niet mee wilde doen was er nog een mogelijkheid om in combinatie met provinciale subsidie een 'correspondentschap' in te richten. Een correspondentschap was een soort kleine bibliotheek die gestald werd bij een ondernemer of inwoner. Een wel gefinancierde bibliotheek zorgde dan voor de collectie. Dit alles tegen vergoeding uiteraard.
De regeling zoals die in 1921 wordt ingevoerd zal nog decennialang meegaan. Rond 1960 komt er een speciale regeling bij voor Provinciale BibliotheekCentrales (PBC's), de voorlopers van de Provinciale OndersteuningsInstellingen (POI's), die toen alle plattelandsbibliotheken exploiteerden.
Maar laten we eens kijken wat deze regeling aan voorwaarden meegeeft aan de Openbare Leeszaal en Bibliotheek (de OLB).
De Rijkssubidieverordening stelde allerlei voorwaarden aan bibliotheken. De bibliotheken moesten 'moreel schadelijke' lectuur weren en onpartijdig zijn. Een bibliotheek moest lid zijn van de Centrale Vereniging (de voorloper van de VOB), er moest goede huisvesting zijn en een catalogus van voldoende kwaliteit. Die huisvesting en catalogus werd verder niet omschreven. Maar er was een rijksinspectie, onder auspiciën van de CV én de Koninklijke Bibliotheek, die erop toezag.
Een deel van deze voorwaarden vind je ook in onze huidige bibliotheekwet. Er zijn waarden in vastgelegd als onafhankelijk, toegankelijk en pluriform. En in artikel acht van onze huidige wet staat een verplichting tot het voeren van een gezamenlijke catalogus. En wij kennen geen inspectie maar bijvoorbeeld wel een certificering.
Maar het gaat nog verder.
Bijzonder is dat de leeszaal kosteloos moest zijn voor personen bóven de 18 jaar. Wij hebben net geregeld dat het kosteloos is voor personen ónder de 18 jaar. Maar in 1921 was de leeszaal vooral iets voor volwassenen. Pas in de jaren '30 van de vorige eeuw kwamen er veel leeszalen voor de jeugd op.
Er was een afspraak over de maximale contributie en een leesgeld per boek was uitgesloten. Een extra bedrag voor 'sprinters' mocht dus niet. Iedereen moest een gelijk recht op toegang hebben.
Een bijzondere voorwaarde wat betreft openingstijden was dat de bibliotheek op zondagochtend gesloten moest zijn. Dat was waarschijnlijk bedongen door de katholieken. Die hadden een sterke lobby op dit punt want je kon subsidie aanvragen voor een openbare óf een katholieke leeszaal. Christelijke leeszalen waren in 1921 overigens uitgesloten van subsidie. Overigens was openstelling op zondag in de jaren '20 van de vorige eeuw heel gewoon voor bibliotheken.
Tot slot was er een eis aan het personeel: men moest in het bezit zijn van diploma's van de CV voor tenminste de directeur en alle belangrijke functies. Ook hier zag de inspectie op toe.
Die inspectie kon gemeenten redelijk tot de orde roepen, vaak onder dreiging dat de rijkssubsidie werd ingetrokken. Een gemeente kwam dan vaak over de brug. Die matchingsregeling was dus een flinke stok achter de deur. Kleine gemeenten kregen meer rijkssubsidie per inwoner dan grote gemeenten. Daar zat de gedachte achter dat grote zichzelf al beter konden bedruipen dan kleine.
De subsidieregeling werd door de jaren heen steeds gedetailleerder en de normen die genoemd werden, werden dat dus ook. Er kwam een regeling voor collecties, openingstijden en vele zaken meer. Waar het in 1921 nog vage richtlijnen waren, werden het steeds vaker tabellen met normen. De wereld was maakbaar volgens tabellen.
In de regeling die ik zelf in bezit heb van 1967 zien de normen voor het boekenbezit er als volgt uit.
Wat een lekker overzichtelijk leven is dit toch! Lees in de tabel af hoeveel boeken u moet hebben en schaf die aan. Er zat geen rendementsnorm op. Hoeveel een boek werd uitgeleend maakte niet uit. Tegenwoordig wordt die collectie daar toch wel meer op afgestemd. Het leidt tot een efficiënter gebruik van overheidsmiddelen maar sommigen hekelen dat het verheffingsideaal daar wel voor een deel mee uit zicht raakt. Ik geloof dat je altijd efficiënt moet werken maar dat je je idealen ook niet uit het oog moet verliezen. De waarheid ligt dus naar mijn mening nog altijd in een slimme combinatie. Daar komt bij dat we tegenwoordig niet alleen met fysieke maar ook met veel digitale informatie te maken hebben. Informatie is niet meer schaars en duur maar overal, vaak gratis maar helaas soms wel onbetrouwbaar. Dat levert andere vraagstukken op.
Het overzicht van de openingsuren geef ik u hier ook maar eens. Mag u kijken of uw eigen bibliotheek voldoet aan de normen van 1967. Ik geeft toe, het kan even zoeken zijn.
Ik denk eerlijk gezegd dat we om deze openingstijden tegenwoordig wel een beetje lachen. Zes uur per week open vinden we eigenlijk niks. En die moest dan ook nog gespreid zijn over twee werkdagen en één avond. De norm bij de SPUK-regeling voor een vestiging lag op 15 uur. Wie dat vergelijkt met deze tabel komt dan op een plaats uit die rond de 20.000 inwoners zit. De jeugdafdeling hoefde minder vaak open te zijn. Dat waren vaak echt nog aparte bibliotheken met eigen balies in die tijd. En een filiaal hoefde weer minder open te zijn dan een centrale vestiging. En als in dat filiaal dan weer een aparte jeugdafdeling zat, hoefde die nog minder open te zijn. Met andere woorden: het bibliotheekstelsel had er weer een heel genuanceerd verhaal van gemaakt.
De regeling zou het uithouden tot de jaren '70. Want er kwam toen een heuse bibliotheekwet.
De concept-AmvB's van 1977 en het paarse normenboekje van 1980
In 1975 werd de Rijkssubsidieverordening opgevolgd door die Bibliotheekwet. De invloed van het Rijk (lees: de hoeveelheid geld die zij aan bibliotheekwerk gaven) werd groter. Ze financierden toen 100% van de personeelskosten en 20% van de overige kosten. Waar de Rijkssubsidieverordening nog een matchingsregeling was tussen Rijk en gemeente en vaak ook
provincie, daar werd het nu een verdeling van kosten. Verschillende overheidslagen werden dus verantwoordelijk voor verschillende onderdelen van het bibliotheekwerk.
Ook hier zou een normering volgen en die zou vastgelegd worden in een Algemene maatregel van Bestuur (AMvB). In AMvB's kunnen nadere uitwerkingen van wetten worden vastgelegd.
Echter, de partijen werden het na lang praten niet met elkaar eens. En dat terwijl de wet allang was ingevoerd. In 1977 lagen er al concepten voor de AMvB's met normen maar die werden telkens maar niet vastgesteld door onenigheid.
Het Nederlands Bibliotheek en Lectuur Centrum (NBLC, de opvolger van de CV en voorganger van de VOB) kwam daarom in 1980 met een eigen normenboekje. Het zogeheten paarse boekje. Het werd niet wettelijk geregeld en het was niet meer dan een richtlijn.
Het is aardig om de concept-AMvB's van 1977 eens te vergelijken met de normen van 1980. Lag men dan zo ver uit elkaar? Beiden heb ik in bezit. Die concept-AMvB's kreeg ik ooit eens in handen gedrukt van een bibliotheekdirecteur die met pensioen ging en zijn archief opruimde. 'Hier', zei hij, 'wie weet komt het nog eens terug.' En warempel, die directeur kreeg gelijk.
Ik geef u hier een gedeelte van hoeveel collectie er moest zijn volgens de AMvB. En dan laat ik u daarna zien wat er in het paarse boekje stond. Het is maar een gedeelte, de lijst is natuurlijk langer met het inwonertal.
En dit is de lijst zoals deze in de normen van het NBLC terecht kwam. Kijk en vergelijk.
Bij de AMvB had je bij 6.000 inwoners een collectie nodig van 17.000 banden en bij 100.000 inwoners een collectie van 140.000 banden. Bij de NBLC-normen zijn dat er 22.000 en 165.000. Tja, was dit nou een aantal om het af te laten ketsen? En ja, de lijst van het NBLC veel gedetailleerder. Maar was een AMvB met wettelijke basis toch niet prettiger geweest dan een richtlijn die toevallig iets hoger lag? Ik kan het achteraf niet meer beoordelen.
Ook over openingstijden werd wat gezegd. Ook die zal ik u allebei laten zien. De AMvB heeft daar deze norm voor, voor de hoofdbibliotheken. Er waren ook normen voor speciale afdelingen en filialen. Net als in de Rijkssubsidieverordening destijds.
De normen van het NBLC kwam tot deze indeling.
Deze norm is exact gelijk aan de norm van de AMvB alleen kent ook deze norm meer stapjes. Hier kon het dus niet op afgeketst zijn, zou ik zeggen.
Over personeel wordt niet zo heel veel gezegd in beide documenten. Het gaat veel over rechtspositie. De AMvB doet wel een uitspraak over hoeveel formatie er moet zijn om een bibliotheek te kunnen laten draaien. In het het gedeelte over de personeelsformatie staat bij artikel 5 het volgende.
Nou, tel maar even uit of dit klopt voor uw bibliotheek. Ik heb zo'n vermoeden dat eigenlijk niemand deze norm op dit moment haalt. Ik weet het wel zeker. Bij lange na niet. Overigens was dit een ingroeinorm. In artikel 9 wordt gemeld dat er een afbouw is van één formatieplaats per 2.600 inwoners per 1977 en dat deze zou dalen naar 2.000 in 1991. Toen was deze bibliotheekwet overigens al afgeschaft want hij werd in 1987 vervangen door de Welzijnswet.
Het normenboekje van het NBLC meldt helemaal niets over de formatie-omvang. Tenminste, niet op zo'n directe manier als de concept-AMvB. Toch is dat boekje wel vermakelijk. Er wordt bijvoorbeeld zelfs aangegeven hoeveel kantoorruimte er genormeerd is voor personeel.
En dan zijn er in het normenboekje nog tal van allerlei kleine regelingen. Bijvoorbeeld over hoeveel uren inzet je moet plegen bij een verzorgingshuis bij hoeveel patiënten, hoeveel tijdschriften je moet hebben, hoeveel naslagwerken, hoeveel boekenkarren en hoeveel meter kastruimte etc. Als u ooit de hand kunt leggen op zo'n boekje: gelijk kopen.
Mensen die nog met het normenboekje hebben gewerkt gaven aan wel blij te zijn met de richtlijn. Ook al kon je er niks mee afdwingen, het straalde wel autoriteit uit. Als je het eens was dat er een nieuw filiaal moest komen, kon je zo uitrekenen wat het moest kosten. Daar was dan minder discussie over.
De bibliotheekwet werd afgeschaft en ging over naar de Welzijnswet en van de Welzijnswet naar de Wet op het Specifiek Cultuurbeleid. Daarin werd nog steeds benadrukt dat er drie overheidslagen aan zet waren maar daarna moesten ze het zelf maar uitzoeken. Dat veranderde rond 2000. Er werd geconstateerd dat het hele stelsel te complex was geworden. Er kwam een rapport en en nog een rapport en uiteindelijk een stuurgroep bibliotheekvernieuwing.
Zij stelden de volgende taakafbakening voor en daar een proces voor in te richten:
- De gemeente is opdrachtgever: zij formuleert haar wensen inzake de invulling van de kernfuncties en de gewenste aanvullende functies van de basisbibliotheek en sluit daartoe een contract af met de basisbibliotheek;
- De provincie is regisseur van het bibliotheekstelsel: zij stimuleert en coördineert samenwerkingsverbanden, innovatie, vernieuwing en een cultuuromslag binnen de provincie en kan met de basisbibliotheken binnen de eigen provincie contracten afsluiten over vervulling van aanvullende functies;
- De rijksoverheid is eindverantwoordelijke: zij blijft, net als in het huidige stelsel, verantwoordelijk voor de bewaking van de doelmatigheid, samenhang, kwaliteit en pluriformiteit van het openbare bibliotheekwerk.
Met name de provinciale rol - die op veel plekken via PBC's nog lokale biblitoheken exploiteerden - werd uitgezuiverd. De gemeente werd de primaire opdrachtgever. Het is een indeling die we nu in contouren nog zo kennen.
Aanvulling koepelconvenant 2004-2007 en Richtlijn basisbibliotheken 2005Deze herstructurering en vernieuwing werd in het bibliotheekwerk tussen 2001 en 2007 doorgevoerd.
Wim Keizer beschrijft dit proces uitgebreid in zijn boek. Er werd aangestuurd op schaalvergroting en verdere professionalisering. Dit vond plaats met een koepelconvenant tussen het Rijk, IPO en VNG. Er kwam geld voor zowel opschaling en afbouw van de directievoering door de PBC's en geld voor inhoudelijke projecten. In de tweede ronde van dit proces werd de
Aanvulling koepelconvenant opgesteld. De staatssecretaris stelde daar voorwaarden aan gemeenten voor het verkrijgen van extra rijksmiddelen. Er werd een zogeheten financieel instapniveau ingesteld.
Gemeenten moesten het volgende minimaal bijdragen om ook aanspraak te kunnen maken op de extra middelen uit het koepelconvenant. Dus toch weer een matchingsregeling.
80% van de gemeenten voldeed aan die norm op moment van invoeren. Het had voor de bibliotheken onder de norm soms inderdaad het effect dat bedragen omhoog gingen. Maar later had het effect dat gemeenten die moesten bezuinigen en erboven zaten, wel dachten dat het een tandje minder kon. VNG trok zijn handen in 2011 dan ook van deze norm af toen het Rijk, door de bankencrisis, zwaar moest bezuinigen. In 2022 deed ik
een herberekening van deze norm inclusief indexering. Toen bleek dat nog maar 33% aan die norm voldeed en 67% niet. Het beeld is dus tussen 2004 en 2022 volledig gekanteld. Het geeft aan hoe zwaar er bezuinigd is.
De VOB en VNG stelden in 2005 samen vervolgens een inhoudelijk richtlijn op in het verlengde van dat koepelconvenant. Die richtlijn is niet meer openbaar op internet te vinden. Maar u raadt het al: ik heb hem nog.
Dit is het document waar voor het eerst over de vijf functies van de bibliotheek wordt gesproken:
- Kennis- en informatievoorziening
- Educatie
- Cultuur
- Lezen en literatuur
- Ontmoeting en debat
Deze vijf functies zouden in 2015 uiteindelijk landen in de Wet stelsel Openbare Bibliotheekvoorzieningen. Per functie wordt in de richtlijn aangegeven wat dit vraagt op het gebied van personeel, gebouw, collectie en netwerken. De richtlijn is nergens hard genormeerd. Er wordt dus nergens gezegd hoeveel collectie je nodig hebt of hoeveel formatie.
Per onderdeel werd ook een schema meegegeven met een overzicht op al die onderdelen. Voor Kennis en informatie zag dat er bijvoorbeeld als volgt uit.
Wat kunnen we er van leren?
Tja, wat kunnen we hier nu van leren? Je ziet dat sinds 1987 de landelijke overheid eigenlijk geen rechtstreekse bemoeienis meer had met lokaal bibliotheekwerk. Waar de normen in 1981 nog zeer gedetailleerd waren en een uitvloeisel van eerdere normeringen in de jaren '60 en '70 van de vorige eeuw, zie je dat de rijksoverheid zelfs bij het herstructureringsproces tussen 2000 en 2010 toch uiterst terughoudend was. De lokale situatie was toch vooral leidend.
Wat we vooral ook zien is dat geld het structurerende middel was. Zolang het een matchingsregeling is waarbij de gemeente afhankelijk is van het Rijk, hoe beperkt ook, lijken gemeenten goed mee te bewegen met normering. De normering van de jaren '80 had zeker ook nog effect maar was al niet meer afdwingbaar. Het koepelconvenant had als impuls effect want dat leek op een eenmalige matchingsregeling. Toen dat geld uit beeld was, werd de financiële norm een lege huls waar bibliotheken eerder last dan profijt van hadden.
Als we iets leren van dit verhaal dan is het wel dat we al ruim 100 jaar ervaring hebben met allerlei voorwaarden. Maar we leren er ook van dat we ons er ook erg druk over maken. Het verschil tussen de AMvB uit 1977 en het paarse boekje uit 1980 was niet heel groot. Toch kwam er geen overeenstemming. En ja, het is fijn als er voorwaarden komen die het bibliotheekwerk een zetje in de rug geven. Maar zaligmakend is het niet. Zeker als er geen directe onderlinge financiële afhankelijkheid ontstaat tussen Rijk en gemeente.
Linksom of rechtsom, afdwingbaar of niet, die normen hebben vaak toch wel aardig gewerkt. Al was het maar omdat je er de discussie niet over hoeft te voeren met je gemeente. Het is niet iets wat jij als lokale bibliotheek hebt bedacht, maar wat 'normen' voorschrijven.
Maar uiteindelijk draait het er niet om. Als we iets leren van de geschiedenis, is dat het draait om meer dan paarse boekjes. Het gaat om levend maken wat dit soort afspraken betekenen voor burgers en hoe hun leven er beter van wordt. Als je dat niet kunt uitleggen helpt geen enkele regel of norm.
Ik wens ons en de inwoners van onze gemeenten een mooie en vooral voelbare zorgplicht.
