zondag 16 juni 2024

De route naar de zorgplicht voor bibliotheken (zoals we die nu kennen) in vier vragen

Als iets een beleidsonderwerp is in onze bibliotheeksector dan is het toch wel de zorgplicht voor gemeenten en provincies. Een onderwerp waar al veel politieke en ambtelijke kilometers op gemaakt zijn en waar we zo stap voor stap het einde naderen. Een onderwerp dat aan Haagse vergadertafels vorm krijgt maar waar gemeenten en provincies mee aan de slag moeten. En een onderwerp waar het geld eerder komt dan de wet...  Dat menig gemeenteambtenaar of wethouder hier het spoor even bijster raakt, snap ik wel. Ik zette maar eens op een rijtje wat ik ongeveer weet. Met gelijk een disclaimer: er wordt nog volop gepraat, nog lang niet alles ligt vast en ik weet ook niet alles.

Ik neem u mee langs vier vragen die u kunt hebben en wat ik op dit moment weet over die vragen.

Vraag 1: Wat gaat er veranderd worden in de wet?

De wet waar we over praten is de Wet Stelsel Openbare Bibliotheekvoorzieningen. Die wet regelt nu hoe drie overheidslagen zich kunnen inzetten voor bibliotheekwerk. Met nadruk op 'kunnen' want het 'moet' niet. Het wordt nu gezien als een bevorderingstaak. En dat wordt een zorgplicht: gemeenten en provincies worden verplicht om een lokale bibliotheek of een provinciale ondersteuningsinstelling te hebben. 

Bij een zorgplicht hoort ook altijd toezicht. En dat toezicht wordt altijd uitgevoerd door de bovenliggende bestuurslaag. Dat betekent dat provincies toezicht gaan houden op gemeenten voor de uitvoering van de zorgplicht. In de wet zal komen te staan dat gemeenten hiervoor een gemeentelijk meerjarenplan voor bibliotheekwerk moeten hebben en dat aan provincies moeten aanbieden. In dat meerjarenplan zullen gemeenten moeten aangeven hoe ze het bibliotheekwerk de komende jaren gaan invullen en hoe ze dat gaan financieren. De exacte invulling van zo'n plan volgt nog in een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). 

Vraag 2: Wanneer gaat de wet in en wanneer komt het geld?

De wetswijziging was oorspronkelijk voorzien per 2025. Maar zoals dat vaker gaat bij bestuurlijke trajecten, vraagt de invulling door omstandigheden meer tijd. Op dit moment wordt gekoerst op invoering van de wetswijziging - en dus de formele zorgplicht - per 1 januari 2026. De ambtenaren op het ministerie houden graag vast aan deze datum. Het gaat echter nooit sneller. De tekst van de wetswijziging nadert zijn voltooiing. Er wordt gewerkt aan de memorie van toelichting en daarna starten allerlei adviestrajecten. Daarna kan de wetswijziging naar de Tweede Kamer en daarna door naar de Eerste Kamer.  Alles bij elkaar een traject dat nog zeker een jaar vraagt.

En dan het geld. Want daar gebeurt iets bijzonders. Voor 2023 en 2024 waren al gelden voorzien (de  €18,7  miljoen en € 38,7 miljoen) en die zijn gebruikt voor een aanloopregeling voor nieuwe vestigingen en verruiming van openingstijden. Dat is de beroemde SPUK-regeling voor bibliotheken. Voorzien was dat er vervolgens vanaf 2025 een kleine € 50 miljoen structureel beschikbaar zou zijn als ondersteuning van de zorgplicht. Dit bedrag gaat naar gemeenten. Een bedrag van nagenoeg € 3,- per inwoner waarmee de zorgplicht ondersteund kan worden. Echter, de wet gaat pas per 2026 in. Wat gebeurt er dan met het geld? Nou, dat geld komt gewoon naar gemeenten per 2025. Dat is al meerdere malen bevestigd. 

Voor 2025 en 2026 zal dat gebeuren middels een decentralisatieuitkering. Dat betekent dat die € 3,- per inwoner geoormerkt voor bibliotheekwerk naar gemeenten zal gaan. Gemeenten moeten die dus doorgeven. Dit is bevestigd in de laatste beleidsbrief over bibliotheekwerk aan de Tweede Kamer van november 2023. Daarin heeft de staatssecretaris ook aangegeven dat ze kleine gemeenten in deze periode nog wil bevoordelen omdat zij het het zwaarst hebben met de zorgplicht. In de afgelopen tijd hebben hiervoor verschillende bedragen gecirculeerd. Voor gemeenten onder de 30.000 inwoners circuleerde een basisbedrag van tussen de € 75.000 en € 100.000 per jaar. Voor gemeenten boven de 30.000 inwoners circuleerde een bedrag van tussen de € 2,75 en € 2,95 per inwoner. Op dit moment lijken de bedragen € 100.000 per jaar te worden voor gemeenten onder de 30.000 inwoners en € 2,95 per inwoner voor gemeenten boven de 30.000 inwoners. 

Dit bedrag komt dus al over zeven maanden beschikbaar, en zal dus al in de volgende begroting landen. Uit de wandelgangen begrijp ik dat gemeenten in de septembercirculaire voor het gemeentefonds het definitieve bedrag zullen kunnen lezen. Dat wordt dus schakelen.

Vanaf 2027 zou dit bedrag niet meer via een decentralisatieuitkering beschikbaar komen maar regulier via het gemeentefonds. Het oormerk valt dan weg maar gemeenten en bibliotheken hebben dan wel twee jaar de tijd opgebouwd om hier richting aan te geven. Maar het is maar een jaar na de invoering van de zorgplicht.   

Vraag 3: Wat houdt het normenkader in?

In de wetswijziging komt dus de verplichting voor elke gemeente om een bibliotheek te hebben. De wet zal echter maar heel beperkt normen meegeven over die bibliotheekvoorziening. Dat heeft te maken met de afspraken die er zijn rond bestuurlijke verhoudingen. Kort gezegd is daarin afgesproken dat je maar invloed mag uitoefenen voor de hoeveelheid geld die je inbrengt. Er komt nu ruim € 50 miljoen beschikbaar vanuit het Rijk maar dat is maar ongeveer 10% van de hele bibliotheekbegroting. In de wet zal dus maar een heel beperkt normenkader meegegeven gaan worden. 

De staatssecretaris heeft daarom de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Vereniging van Openbare Bibliotheken (VOB) uitgenodigd om tot een aanvullend normenkader te komen. Het concept van dat normenkader ziet u hierboven. Het kent vier normen: 1) Inhoud, 2) Aanwezigheid, 3) Bekostiging en 4) Professionele bemensing. 

De normen zoals hierboven staan zijn op dit moment nog onderwerp van gesprek. VNG en VOB hebben ze allebei onlangs aan hun achterban gepresenteerd. En daar zal wellicht nog wel wat bij opgemerkt worden. Helder is ook dat het een ingroei- of streefnorm is. Hij zal dus niet (gelijk) verplichtend worden maar men zal dit een tijd volgen om te zien of dit goed richting geeft en dan besluiten wat er verder mee te doen. 

Kijken we nog even kort naar deze normen. Bij de inhoudelijke norm wordt aangegeven dat in het gemeentelijk meerjarenplan ingegaan moet worden op functies in de wet, de ondersteuning van het onderwijs en de invulling van de fysieke verblijfplaats. Bij de aanwezigheidsnorm wordt een richtlijn gegeven voor het aantal vestigingen. Bij de financieringsnorm wordt teruggegrepen op een oude VNG-norm uit 2003 die is geïndexeerd naar 2024 en waarbij rekening is gehouden met € 3,- per inwoner extra die het Rijk beschikbaar stelt. En tot slot geeft de norm voor professionele bezetting wat het minimum is aan professionele inzet per vestiging. 

Met name de vestigingennorm en de financieringsnorm trekken de aandacht. Uit achterliggende cijfers blijkt dat de vestigingennorm om 180 extra vestigingen vraagt in Nederland of ombouw van servicepunten naar vestigingen. Die trend van meer vestigingen is overigens al gestart met de SPUK-gelden uit 2023 en 2024 die precies op deze punten tot investeringen leidden. Zo gek is die gedachte dus niet. 

De financieringsnorm is een spannende. Een snelle rekensom van mijn kant is dat 75% van alle gemeenten in Nederland die norm nu niet haalt. Naast die € 3,- per inwoner van het Rijk vraagt die norm dus óók om extra investeringen van de gemeente. Het kan zijn dat ik dat nog wel eens verder ga uitdiepen want ik vermoed dat er tussen provincies nog wel wat verschil kan zitten. Zo is bekend dat Gelderland, Drenthe en Utrecht in de regel flink onder het landelijk gemiddelde zitten als het gaat om financiering. Maar nogmaals, ik verwacht dat een hele grote meerderheid ónder die norm zit. 

Vraag 4: En wat kunt u nu doen?


Tja, wat nu? Op de eerste plaats: er ligt al een hele weg achter ons. Die begon eigenlijk in 2015 met de invoering van de nieuwe wet. Die wet kreeg in 2019 en 202 een evaluatie en in het nog steeds huidige demissionaire kabinet werden daar door staatssecretaris Uslu  en later staatssecretaris Gräper flinke stappen gezet. De wetsteksten liggen klaar op bureaus van ambtenaren en de eerste herstelmiddelen voor 2023 en 2024 zijn al ingezet. Wie bang is dat deze trein nog stopt, kan ik geruststellen, dat gaat niet gebeuren. Er is ook bij de nieuwe samenstelling van de Kamer brede steun om door te gaan. Eerder analyseerde ik voor u al het hoofdlijnenakkoord met die conclusie. 

Als dat zo is, dan gaat het nu snel. Want per 2025 krijgen gemeenten dus al extra geld terwijl er nog geen zorgplicht is. Ook de verplichting voor een gemeentelijk meerjarenplan is er - zolang de zorgplicht er nog niet is - nog niet. Maar ja, u wilt of u nu gemeente bent of bibliotheek wel richting gaan geven aan de toekomst. Ik zou dus maar vast beginnen met een plannetje voor de toekomst: hoe gaat u die extra structurele middelen inzetten? Dat begint ambtelijk maar zal toch ook een keer politiek worden. Het wordt voor 2025 en 2026 een decentralisatieuitkering dus er hoeft geen discussie te zijn waar het geld naar toe moet: het moet gewoon door naar bibliotheken en het is helder dat de intentie van die middelen een verhoging van het structurele budget is. En ach, door daar nu mee te beginnen, begint u eigenlijk al aan dat gemeentelijke meerjarenplan waar u toch mee aan de slag moest.

Het bijzondere is dat u uw SPUK-middelen - die sommigen nog beschikt moeten krijgen - ook in 2025 nog uitgegeven mogen worden en wellicht zelfs nog iets later. Er ontstond dus financieel overlap in 2025. Met andere woorden beste wethouders, ambtenaren en directeuren: als u iets wilde regelen en bereiken met de bibliotheken dan is 2025 het jaar waarin het zou kunnen! En voor de wethouders: maakt u ook nog een goede sier voor de gemeenteraadsverkiezingen van 2026. Maar die tip hebt u uiteraard niet van mij. 

U bent weer bij. Nog lang niet alles is zeker maar er is werk aan de winkel en ik wens u daarbij veel succes. 

Geen opmerkingen: