Afgelopen maandag werd in Eindhoven door staatssecretaris Uslu het subsidieloket geopend voor - hou u vast de - ' Eenmalige specifieke uitkeringen lokale bibliotheekvoorzieningen 2023-2024' En daarmee start het Rijk met investeringen in lokaal bibliotheekwerk. Het gaat om een eerste ronde die tot 15 juni loopt. Van 15 november tot 15 december volgt een tweede ronde. In totaal komt er ruim € 50 miljoen eenmalig beschikbaar. Dit met de bedoeling om vanaf 2025 met een gewijzigde bibliotheekwet met een zorgplicht voor gemeenten en provincies ook nog eens structureel jaarlijks ruim € 50 miljoen beschikbaar te stellen. De eenmalige regeling is dus nog maar een opmaat naar een structurele.
Nu mocht ik in het afgelopen jaar met regelmaat meedenken bij het ministerie over deze regeling. Het gaf mij een bijzonder inkijkje hoe beleid in Nederland tot stand komt en ik zag hoe deze regeling kantelde van een regeling 'van stenen' naar een regeling 'in kansen'. Ik neem u mee in de wereld achter de schermen.
Hoe ambtenaren van OCW in stilte alles voorbereidden met af en toe een knokpartij
Want hoe maak je eigenlijk zo'n regeling? Nou, daar zat een veel langere aanloop aan dan ik zelf dacht. Die aanloop blijkt namelijk te liggen bij de evaluatie van de bibliotheekwet in 2019. In 2015 is de wet ingevoerd. De wet is een stelselwet die drie overheidslagen aanmoedigt om zich in te zetten voor bibliotheekwerk. Een bevorderingstaak, geen zorgplicht. Bij de evaluatie in 2019 wordt geconstateerd dat in de afgelopen jaren het aantal vestigingen terugloopt en dat het aantal gemeenten dat geen volwaardige bibliotheekvoorziening heeft niet is verminderd. Dat heeft vooral te maken met snel teruglopende middelen voor bibliotheekwerk doordat de gemeenten krap bij kas zitten. De stelselwet zelf werkt over het algemeen goed, maar niet op dit punt. Die conclusie wordt in 2020 bevestigd door het rapport van de Raad voor Cultuur, 'Een bibliotheek voor iedereen'. Ook de Raad hekelt dat de bibliotheekwet niet heeft geleid tot een bibliotheek in elke gemeente en zij adviseert om de wet op dit punt aan te passen.
Zeg Deckers, we leven in 2023, hoor ik u denken. Moeten we zo ver terug in geschiedenis? Eh ja, dat moet. En dat heeft te maken met de verkiezingen die daarna volgen. Die vinden plaats in maart 2021.
In het verlengde van de evaluatie van de bibliotheekwet en in voorbereiding om de komende formatie na de verkiezingen werken de ambtenaren van OCW in de zomer en het najaar van 2020 in relatieve stilte de aan een zogenaamd 'fiche' dat gebruikt kan worden bij de formatie. Ambtenaren sorteren dus voor met hun beleid op de komende formatie. In dat najaar gaat er een paar keer een beleidsstuk heen en weer tussen het ministerie van OCW en het ministerie van Financiën. Daarbij stelt het ministerie van Financiën nog wel wat vragen bij de investeringen. Lekt het geld niet lokaal weg? Geen strooigeld! Kan de investering niet concreter? Hoeveel vestigingen worden het precies? Het ministerie van Financiën stelt behoorlijk wat voorwaarden. Maar de ambtenaren die dit dossier doen, weten behendig en geduldig langs alle opmerkingen te manoeuvreren. En, het 'fiche' haalt de eindstreep en mag mee richting de formatietafel. Voor de goede orde: de meeste plannen halen deze fase niet. Het tij zit mee en de ambtenaren zijn scherp.
Van formatie naar bibliotheekbrief, weer een knokpartij
De verkiezingen volgen en de formatie vraagt ongelofelijk veel tijd. Zoveel tijd dat de formatie pas in december 2021 wordt afgerond met het regeerakkoord. En jawel, daarin wordt een zinnetje opgenomen over bibliotheken bij de paragraaf voor een investering van € 170 miljoen voor cultuur. Die zin luidt dat gestreefd wordt naar een toekomstgerichte bibliotheekvoorziening in elke gemeente. Meer dan dat zinnetje is het niet. Maar op de achtergrond heeft het ministerie dan dus al een plan klaar liggen. Nou ja, klaar... Dat is een groot woord. Er moet namelijk opnieuw een robbertje gevochten worden. Dit keer niet met het ministerie van Financiën maar binnen het ministerie van OCW zelf. Die € 170 miljoen moet adequaat verdeeld worden over de verschillende posten.
Omdat de formatie van 2021 zo lang duurde, is de begroting van 2022 allang vastgesteld en is de eerstvolgende ronde dus eigenlijk de begroting van 2023. Met Prinsjesdag, en we zitten dan al in september 2022, wordt dan ook helder hoeveel geld er de komende jaren echt naar bibliotheken gaat. Het wordt een oplopend bedrag van ongeveer € 60 miljoen. Wie kijkt naar de verdeling van de extra cultuurgelden, ziet dat bibliotheken eigenlijk wel de hoofdprijs in de wacht hebben gesleept. Hoewel het bedrag wat lager begint, eindigt het hoog, en structureel. Reken maar dat er met jaloerse ogen naar gekeken is door anderen. Ook nu weer geldt: het tij zit mee en de ambtenaren zijn scherp.
Kort daarop, begin november 2022 volgt dan de Bibliotheekbrief waarin de plannen definitief ontvouwd worden: een tijdelijke regeling voor de korte termijn en een zorgplicht voor de lange termijn. En een oplopend en structureel bedrag van ruim € 50 miljoen naar een zorgplicht op lokaal niveau.
Van bibliotheekbrief naar een regeling, en weer een knokpartij
Nu helder is wat er moet gebeuren op hoofdlijnen, moet de regeling ingevuld gaan worden. Het is inmiddels ver in het najaar 2022. Vooraf is al advies ingewonnen hoe die regeling juridisch het beste kan: het zou een specifieke uitkering moeten worden (SPUK). Het eerste geld moet in 2023 uitgegeven worden. De tijd gaat dringen. De ambtenaren starten een overleg met zo ongeveer alle betrokken partijen over hoe de tijdelijke regeling eruit moet zien. De gemeenten zijn ervoor om het geld gewoon naar inwonertal over te maken. Maar dat kan niet want het 'fiche' dat is goedgekeurd door het ministerie van Financiën laat daar geen ruimte voor, het moet specifieker. De focus in de lobby de afgelopen jaren zat op het verdwijnen van vestigingen. De regeling moet dus koersen op dat probleem. Met andere woorden: nieuwe vestigingen of versterking van beperkte voorzieningen. Om die reden spreken partijen al snel over een regeling 'die over stenen' gaat. Een geluid dat hardnekkig zal blijken maar onterecht zal zijn.
Het proces dat ik meemaakte was dat het ministerie van OCW probeert om met alle partijen de juiste beleidsruimte te vinden ten opzichte van de eerdere afspraak met het ministerie van Financiën. Dat vergt edel duw- en trekwerk. Anderen zouden zeggen een knokpartij... maar dat is het toch ook niet. Het is meer met druk zoeken naar een gezamenlijke invulling. En dat duw- en trekwerk gaat zowel via de formele partijen als partijen die zich toch ook onuitgenodigd opdringen. Maar voor iedereen is, op zijn of haar niveau, aandacht.
En door dat proces verandert er nog wel wat. Zo is de regeling eerst nog bestemd voor een beperkt aantal gemeenten maar dat is op te rekken naar alle gemeenten als een bepaalde prioriteitsvolgorde wordt aangehouden op afstand en maatschappelijke opgaven. Naast nieuwe vestigingen komt er ook de mogelijkheid om een servicepunt te upgraden of om openingstijden te verruimen met betaald personeel. Zowel bij de verbetering van een beperkte voorziening als verruiming van openingstijden, gaat het niet om investeringen in gebouwen maar vooral om een investering in personeel. Een daar kantelt de regeling: de regeling wordt voor iedere gemeente en de regeling zal vooral investeringen vragen in personeel. En zo wordt de regeling 'van stenen' een regeling 'van mensen'.
Van een regeling op hoofdlijnen naar een regeling in detail
Toch zijn we er dan nog niet. De laatste details volgen. Die gaan over hoe ruim je mag omgaan met de middelen en dat het ook nodig is om niet alleen in vestigingen of openingsuren te investeren maar ook in programmering of verblijfsruimte. Er komt dus nog meer beleidsruimte. En de opzet wordt om de regeling eenvoudig te houden. Dus-i, die de regeling zal uitvoeren, maakt een model voor de aanvraag. In een paar bespreekrondes wordt dat voorstel teruggebracht tot de essentie. De kern: een voorstel van 500 woorden en een begroting. Ik heb gemeentemensen van hun stoel zien vallen, toen ze zagen hoe eenvoudig het was gemaakt. 'Was elke regeling maar zo', verzuchtte een lokale ambtenaar.
De regeling is dan klaar. Wat er dan staat is dan een brede regeling die veel ruimte biedt maar die nog steeds focus geeft op een brede versterking van het bibliotheekstelsel.
Van een regeling naar kansen
De regeling wordt gepubliceerd en Provinciale OndersteuningsInstellingen (POI's) lijnen hun bibliotheken en gemeenten op met informatierondes en ondersteuning. Het bibliotheekstelsel is goed in dit soort processen. Het wordt samen een klus klaren. Dat hebben bibliotheken vaker gedaan.
Ondertussen ontmoet ik de staatssecretaris zelf ook tijdens de netwerkdag van de Koninklijke Bibliotheek. De collega's van OCW zijn zo aardig me even voor te stelen. In het gesprekje dat daar volgt, gaat het onder andere over mijn ervaringen bij OCW en mijn weblog. En ze zegt: 'Dáár moet je eens over schrijven, dat weten niet veel mensen.' Waarvan akte.
Ondertussen heb ik ook zelf de regeling dan al een aantal keren mogen uitleggen En ik heb gezien hoe, als je de regeling goed uitgelegd krijgt, er plotseling bij bibliotheekdirecteuren, ambtenaren en wethouders radertjes gaan draaien. Zelf zat ik bij een club van wethouders, die vooraf nog redelijk voorzichtig was, en wilde zien of ze wellicht in een tweede ronde mee wilde doen. Na afloop van het gesprek was de opinie om toch even vaart te maken en mee te doen in de eerste ronde.
Maar naast het feit dat er wellicht geïnvesteerd wordt, is er nog een ander soort winst. Eén directeur appte mij met de opmerking ‘hoewel ik eerste sceptisch was over de regeling, levert het me op korte termijn al zoveel gesprekken op met de gemeente en alleen dat al is winst.’ Door de regeling wordt in heel veel hoofden nagedacht over de bibliotheek. We zijn 'top of mind'.
Het mooie geluid in Eindhoven
En met die geluiden kom ik dan uit bij de start in Eindhoven, afgelopen maandag. De opening van de eerste aanvraagronde, perfect verzorgd door het team van Albert Kivits met een leuke openingshandeling. Er moest gesoldeerd worden, draden doorgeknipt en pijltje op elkaar geschoten worden. Er volgde een rondleiding waarbij de breedte van de functie van de bibliotheek werd getoond. En passant trof ik Annie Maessen, die alleen nog virtueel had ontmoet. Alsof je elkaar al jaren kent. Gek is dat.
Ook inhoudelijk was er een glimlach. De wethouder maakte bekend te willen opteren voor nieuwe wijkvestigingen naast verruiming van openingstijden voor de centrale vestiging. U hoort het goed: nieuwe vestigingen. We gaan weer uitbreiden! Dit geluid is een kentering van wat we jaren gehoord hebben. En het geluid klinkt op meer plekken. Utrecht trekt bezuinigingen op wijkvestigingen vooralsnog in. Den Haag gaat investeren in nieuwe wijkvestigingen. In Rotterdam komt de schets van een nieuwe centrale op tafel. Nee, het heeft niet allemaal met deze regeling te maken maar wat wel helder is, is dat de beweging die het ministerie van OCW maakt, andere bestuurslagen uitdaagt om ook te investeren. Op heel veel bureaus wordt op dit moment gewerkt aan plannen. Zodanig dat ik begin te vermoeden dat die eerste ronde wel eens flink overtekend zou kunnen worden. Is dat erg? Nee, want er is nog een tweede ronde met meer middelen en het tekent het enthousiasme van gemeenten om in deze richting te investeren. En we investeren niet om over twee jaar weer te sluiten, hoorde ik volgens mij Albert Kivits zeggen.
Gebeurt dat overal? Nee, er zijn altijd een Gallisch dorpjes. Deze keer is dat Noordwijkerhout, zij overwegen de bibliotheek te sluiten ten gunste van de exploitatie van het zwembad. Een 88-jarige inwoner schreef daarom dit briefje aan het college.
In Noordwijkerhout moet dus nog een robbertje gevochten worden maar op veel plekken ziet men de kansen wel. Gelukkig.
Voor mij was deze samenwerking met het ministerie een mooi inkijkje in hoe je in Nederland van beleid tot uitvoering komt en hoe ingewikkeld dat soms is. Het was mooi om daar een bescheiden bijdrage aan te leveren. Er is niemand die in zijn eentje kan beslissen en er is veel om rekening mee te houden. Maar het was ook mooi om te ontdekken dat belangen heel vaak op elkaar lijken en dat je elkaar best goed tegemoet kan komen. Ik had al veel waardering voor de ambtenaren en die is door dit proces nog wel een stukje gegroeid. Maar het meest in het oog springende is misschien wel: dit begon dus al jaren geleden. Het vergt lange adem van veel partijen en het kan op vele momenten sneuvelen. Zo broos is het.
En zo werd een regeling 'van stenen' een regeling 'van kansen'. Er gaat een wereld achter schuil die inderdaad bijna niemand ziet. De staatssecretaris had gelijk. Hulde aan mijn collega's bij OCW en natuurlijk allen die er om heen aan meewerkten.
